2019-06-25
財政部有關(guān)負責《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》有關(guān)問題答記者問
發(fā)布者：辰和咨詢
為了深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進政府購買服務(wù)、推廣政府和社會資本合作（ＰＰＰ）模式等工作需要，財政部制定發(fā)布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔２０１４〕２１４號，以下簡稱《磋商辦法》）和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔２０１４〕２１５號，以下簡稱《ＰＰＰ辦法》）。近日，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）有關(guān)負責人就《磋商辦法》和《ＰＰＰ辦法》有關(guān)問題接受了記者采訪。
問：制定《磋商辦法》和《ＰＰＰ辦法》的背景是什么？
答：制定《磋商辦法》和《ＰＰＰ辦法》主要是順應(yīng)兩方面的需要。一方面，是為了進一步貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅持立法先行和依法采購。本屆政府提出了推進政府購買服務(wù)、推廣ＰＰＰ模式等重要改革任務(wù)。與此相關(guān)的采購活動，在采購需求、采購方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面存在一定特殊性，需要在政府采購現(xiàn)行法律框架下，作出創(chuàng)新和針對性的制度安排，對具體工作進行指引和規(guī)范，以確保采購工作順暢、高效開展。另一方面，政府購買服務(wù)、推廣ＰＰＰ模式等工作，具有較強的公共性和公益性，其采購活動應(yīng)當充分發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護環(huán)境等政府采購政策功能，以促進經(jīng)濟和社會政策目標的實現(xiàn)。因此，需要明確相關(guān)采購活動的法律適用和操作規(guī)則。
問：競爭性磋商采購方式的核心內(nèi)容、主要思路是什么，與競爭性談判采購方式有哪些聯(lián)系和區(qū)別？
答：我國政府采購法規(guī)定的政府采購方式包括：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。
競爭性磋商和競爭性談判兩種采購方式在流程設(shè)計和具體規(guī)則上既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購需求”階段，二者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設(shè)計，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質(zhì)量、價格、效率”的統(tǒng)一。
問：競爭性磋商采購方式的適用范圍有哪些？
答：《磋商辦法》規(guī)定了五種適用情形：一是政府購買服務(wù)項目；二是技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；三是因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；四是市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；五是按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。其中，前三種情形主要適用于采購人難以事先確定采購需求或者合同條款，需要和供應(yīng)商進行溝通協(xié)商的項目；第四種情形主要適用于科研項目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目；第五種情形主要適用于政府采購工程類項目，并與招標投標法律制度和《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第７４號）做了銜接。綜合來看，競爭性磋商采購方式在政府購買服務(wù)、ＰＰＰ、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復雜的專用設(shè)備等項目采購中將具有較高的可操作性和適用性。
問：為什么ＰＰＰ項目選擇社會資本合作者適用政府采購法律制度？
答：《ＰＰＰ辦法》主要適用于ＰＰＰ項目實施機構(gòu)（采購人）選擇合作社會資本（供應(yīng)商）的情形。將ＰＰＰ項目選擇合作者的過程納入政府采購管理的主要考慮是：
一是ＰＰＰ是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進行的特殊采購活動。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，對政府采購服務(wù)做了兜底式定義。從法律定義上看，ＰＰＰ屬于服務(wù)項目政府采購范疇。同時，世界主要國際組織和國家在選擇ＰＰＰ合作方時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予也視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。因此，將ＰＰＰ項目選擇合作者的過程納入政府采購管理，可以進一步促進我國政府采購制度與國際規(guī)則對接，也符合世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（ＧＰＡ）對政府采購的定義——為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動。
二是我國政府采購法規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，并授權(quán)監(jiān)管部門認定新的采購方式。這些法定采購方式（包括競爭性磋商方式），能夠比較好地適用于ＰＰＰ項目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的情況，并充分實現(xiàn)“物有所值”的價值目標，使ＰＰＰ項目采購更具可操作性。
三是政府采購法律制度規(guī)定了優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標。將ＰＰＰ項目選擇合作者的過程納入政府采購管理，將更加有利于ＰＰＰ項目發(fā)揮公共性和公益性作用。
問：《ＰＰＰ辦法》的主要創(chuàng)新點有哪些？
答：《ＰＰＰ辦法》在現(xiàn)行政府采購法律制度框架下，充分借鑒了國際經(jīng)驗，特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目示范法》及其立法指南中的有效做法，并與《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔２０１４〕１１３號）第四章“項目采購”的有關(guān)內(nèi)容作了銜接。
《ＰＰＰ辦法》的主要創(chuàng)新之處在于：一是為了保證ＰＰＰ項目采購過程順暢高效和實現(xiàn)“物有所值”價值目標，新增了競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。二是為了保證ＰＰＰ項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，新增了強制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項目采購的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序。四是為了維護國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合ＰＰＰ項目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項目履約實行強制信用擔保，用市場化手段引入擔保機構(gòu)進行第三方監(jiān)管，以彌補行政監(jiān)督手段的不足。同時，要求項目采購完成后公開項目采購合同，引入社會監(jiān)督。六是針對ＰＰＰ項目復雜程度高和采購人專業(yè)性不足的實際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購代理機構(gòu)可以承擔ＰＰＰ項目政府采購業(yè)務(wù)，提供ＰＰＰ項目咨詢服務(wù)的機構(gòu)在按照財政部對政府采購代理機構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進行網(wǎng)上登記后，也可以從事ＰＰＰ項目采購代理業(yè)務(wù)。
問：制定《磋商辦法》和《ＰＰＰ辦法》的背景是什么？
答：制定《磋商辦法》和《ＰＰＰ辦法》主要是順應(yīng)兩方面的需要。一方面，是為了進一步貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅持立法先行和依法采購。本屆政府提出了推進政府購買服務(wù)、推廣ＰＰＰ模式等重要改革任務(wù)。與此相關(guān)的采購活動，在采購需求、采購方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面存在一定特殊性，需要在政府采購現(xiàn)行法律框架下，作出創(chuàng)新和針對性的制度安排，對具體工作進行指引和規(guī)范，以確保采購工作順暢、高效開展。另一方面，政府購買服務(wù)、推廣ＰＰＰ模式等工作，具有較強的公共性和公益性，其采購活動應(yīng)當充分發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護環(huán)境等政府采購政策功能，以促進經(jīng)濟和社會政策目標的實現(xiàn)。因此，需要明確相關(guān)采購活動的法律適用和操作規(guī)則。
問：競爭性磋商采購方式的核心內(nèi)容、主要思路是什么，與競爭性談判采購方式有哪些聯(lián)系和區(qū)別？
答：我國政府采購法規(guī)定的政府采購方式包括：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。
競爭性磋商和競爭性談判兩種采購方式在流程設(shè)計和具體規(guī)則上既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購需求”階段，二者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設(shè)計，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質(zhì)量、價格、效率”的統(tǒng)一。
問：競爭性磋商采購方式的適用范圍有哪些？
答：《磋商辦法》規(guī)定了五種適用情形：一是政府購買服務(wù)項目；二是技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；三是因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；四是市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；五是按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。其中，前三種情形主要適用于采購人難以事先確定采購需求或者合同條款，需要和供應(yīng)商進行溝通協(xié)商的項目；第四種情形主要適用于科研項目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目；第五種情形主要適用于政府采購工程類項目，并與招標投標法律制度和《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第７４號）做了銜接。綜合來看，競爭性磋商采購方式在政府購買服務(wù)、ＰＰＰ、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復雜的專用設(shè)備等項目采購中將具有較高的可操作性和適用性。
問：為什么ＰＰＰ項目選擇社會資本合作者適用政府采購法律制度？
答：《ＰＰＰ辦法》主要適用于ＰＰＰ項目實施機構(gòu)（采購人）選擇合作社會資本（供應(yīng)商）的情形。將ＰＰＰ項目選擇合作者的過程納入政府采購管理的主要考慮是：
一是ＰＰＰ是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進行的特殊采購活動。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，對政府采購服務(wù)做了兜底式定義。從法律定義上看，ＰＰＰ屬于服務(wù)項目政府采購范疇。同時，世界主要國際組織和國家在選擇ＰＰＰ合作方時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予也視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。因此，將ＰＰＰ項目選擇合作者的過程納入政府采購管理，可以進一步促進我國政府采購制度與國際規(guī)則對接，也符合世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（ＧＰＡ）對政府采購的定義——為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動。
二是我國政府采購法規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，并授權(quán)監(jiān)管部門認定新的采購方式。這些法定采購方式（包括競爭性磋商方式），能夠比較好地適用于ＰＰＰ項目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的情況，并充分實現(xiàn)“物有所值”的價值目標，使ＰＰＰ項目采購更具可操作性。
三是政府采購法律制度規(guī)定了優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標。將ＰＰＰ項目選擇合作者的過程納入政府采購管理，將更加有利于ＰＰＰ項目發(fā)揮公共性和公益性作用。
問：《ＰＰＰ辦法》的主要創(chuàng)新點有哪些？
答：《ＰＰＰ辦法》在現(xiàn)行政府采購法律制度框架下，充分借鑒了國際經(jīng)驗，特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目示范法》及其立法指南中的有效做法，并與《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔２０１４〕１１３號）第四章“項目采購”的有關(guān)內(nèi)容作了銜接。
《ＰＰＰ辦法》的主要創(chuàng)新之處在于：一是為了保證ＰＰＰ項目采購過程順暢高效和實現(xiàn)“物有所值”價值目標，新增了競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。二是為了保證ＰＰＰ項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，新增了強制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項目采購的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序。四是為了維護國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合ＰＰＰ項目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項目履約實行強制信用擔保，用市場化手段引入擔保機構(gòu)進行第三方監(jiān)管，以彌補行政監(jiān)督手段的不足。同時，要求項目采購完成后公開項目采購合同，引入社會監(jiān)督。六是針對ＰＰＰ項目復雜程度高和采購人專業(yè)性不足的實際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購代理機構(gòu)可以承擔ＰＰＰ項目政府采購業(yè)務(wù)，提供ＰＰＰ項目咨詢服務(wù)的機構(gòu)在按照財政部對政府采購代理機構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進行網(wǎng)上登記后，也可以從事ＰＰＰ項目采購代理業(yè)務(wù)。